Позже сегодня Европейская комиссия официально начнет процесс консультаций для обсуждения вопроса о том, нужно ли и как реформировать фискальные правила еврозоны. Несмотря на все текущие дефициты в мировой экономике, явно нет недостатка в идеях и предложениях, как улучшить фискальные правила.
За последние 20 лет Пакт стабильности и роста (ПСР) был одним из самых спорных столпов валютного союза. Когда был президентом Европейской комиссии в 2002 году Романо Проди заявил: «Я очень хорошо знаю, что пакт стабильности глуп, как и все жесткие решения». С тех пор налогово-бюджетный надзор претерпел множество изменений, но ПМГ все еще далек от оптимального: в годовом отчете Европейского финансового совета в 2020 году говорилось, что налогово-бюджетная база должна быть реформирована без промедления.
Основы экономической политики еврозоны были созданы в начале 1990-х годов, когда нейтральные (реальные) процентные ставки были положительными, основным риском была чрезмерная инфляция и государства-члены недавно созданного валютного союза, возможно, проводили слишком мягкую фискальную политику. Структура еврозоны строилась на основе идеи строгого разделения налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, при этом налогово-бюджетная политика в основном была сосредоточена на надежных государственных финансах, а денежно-кредитная политика - на циклической стабилизации. В то время как критерий долга в 60% ВВП вряд ли когда-либо оказывался полезным или применимым, критерий дефицита ВВП в 3% стал мощным якорем экономической политики; по крайней мере, в «нормальные» экономические времена.
При нулевых или даже отрицательных процентных ставках, потенциальный экономический рост явно ниже, чем в начале 1990-х годов, а структурные высокие инвестиционные потребности всех правительств для финансирования требует перехода к «зеленой» экономике, фискальные правила еврозоны снова накаляются. С момента создания валютного союза было внесено много изменений, дополнений и принятий фискальных правил, а также гораздо больше обсуждений и предложений о том, как эти изменения вносить. Однако до сих пор не был найден правильный баланс между долгосрочной устойчивостью долга, достаточной финансовой передышкой для беспрецедентных инвестиционных проектов и правилами, которые легко понять и реализовать.
Европейская комиссия должна представить первые идеи для изменений (или просто менее впечатляющее начало процедуры консультирования)
Позднее сегодня Европейская комиссия представит возможные пути развития ПМГ и начнет так называемый процесс общественных консультаций. Этот процесс будет следовать принципам публичных консультаций ЕЦБ в рамках обзора стратегии.
Обсуждая реформы, важно помнить, что одни реформы могут быть реализованы без изменения Договора, а другие - нет. Короче говоря, изменение критериев 3% дефицита и 60% долга потребует внесения изменений в Договор, в то время как изменения в начале или общем применении процедур санкций (так называемая процедура чрезмерного дефицита) или соглашение по другим целям могут быть реализованы без изменений в Договоре.
Зачем нужна реформа фискальных правил сейчас
В начале пандемии была применена общая оговорка об отклонении, позволяющая государствам-членам отклоняться от среднесрочной бюджетной цели или от соответствующего пути корректировки к этой среднесрочной цели как во время оценки, так и в ходе реализации Стабильности или Программы конвергенции. В 2020 и 2021 годах это означало, что ни одна страна не приводила к действию процедуры чрезмерного дефицита, несмотря на то, что бюджетный дефицит превышал 3-процентные лимиты, а государственный долг превышал 60% от ВВП. Эта общая оговорка по избежанию по-прежнему будет применяться до 2022 года, но бюджеты на 2023 год, как правило, должны снова соответствовать правилам SGP.
Государственные финансы европейских стран сильно ухудшились во время пандемии из-за мер фискальной поддержки. Если обычные правила ПМГ будут восстановлены, чрезмерный дефицит и повышенный уровень долга будут означать решительное ужесточение налогово-бюджетной политики в 2023 году. Это вернет воспоминания о самоубийственном ужесточении налогово-бюджетной политики после финансового кризиса, когда страны ужесточали налогово-бюджетную политику больше всего и, фактически, их отношение долга к ВВП увеличивалось. Как таковую, ПМГ можно рассматривать как проциклическую, но в то же время оказывающую давление на государственные инвестиции, тем самым ставя под угрозу будущий потенциальный рост и подрывая любые попытки финансировать «зеленый» переход.
Однако реформирование ПМГ не обязательно означает, что фискальную консолидацию следует откладывать навеки, особенно с учетом того, что в будущем все европейские страны столкнутся с более высокими структурными расходами, связанными со старением. Кроме того, текущая среда низких процентных ставок, которая в значительной степени способствовала обслуживанию растущего долгового бремени, не может считаться само собой разумеющимся навсегда. Поэтому МВФ призывает к созданию прочной налогово-бюджетной основы, гарантирующей устойчивость гос. долга и экономическую стабилизацию. В прошлом году бывший главный экономист МВФ Оливье Бланшар и двое других экономистов предложили заменить фискальные правила в еврозоне набором фискальных стандартов. Это должно в основном позволить еврозоне лучше балансировать между устойчивостью долга, экономической стабилизацией и растущими инвестиционными потребностями.
Другие (например, базирующийся в Брюсселе аналитический центр Bruegel или Европейский фискальный совет) выступили с предложениями сосредоточить больше внимания на стороне государственных расходов; либо как своего рода золотое правило, исключающее определенные расходы (например, для перехода на «зелёные» источники ресурсов), либо путем введения строгой траектории и порогового значения для государственных расходов.
Еще один более экстремальный вариант - просто отказаться от ПМГ, придерживаться пункта об отказе от финансовой помощи и заставить ЕЦБ покупать облигации только тех стран, уровень долга которых ниже определенного порога.
Что мы ожидаем
Поскольку страны-члены должны будут представить свои программы стабильности и конвергенции в апреле, некоторые рекомендации о том, как будет применяться ПМГ, будут крайне необходимы. Если нет, скорее всего, снова будут запущены процедуры чрезмерного дефицита. Однако потребуется время, чтобы найти компромисс по новому набору правил. Вдобавок ко всему политическая ситуация в ряде стран не помогает: в Нидерландах и Германии все еще нет нового правительства, а в апреле во Франции пройдут президентские выборы в то время, когда страна осуществляет председательство в ЕС.
Однако описанный выше сценарий без новых указаний и начала процедур чрезмерного дефицита не обязательно должен быть плохим. Это могло бы фактически дать предвкушение того, как будет развиваться вся дискуссия о фискальных правилах еврозоны: с умыслом, постепенно предоставляющим Европейской комиссии больше возможностей для наблюдения. Ярким примером здесь является Европейский фонд восстановления, для которого государства-члены должны были предоставить свои национальные планы, которые затем оценивались Европейской комиссией. Предоставление Европейской комиссии большей дискреционной власти для оценки того, какие инвестиции можно считать зелеными инвестициями или инвестициями, ориентированными на рост, а какие - чистым потреблением, решило бы любые разногласия между странами по правильному определению. В настоящее время, когда страна подвергается процедуре чрезмерного дефицита, Европейская комиссия уже имеет гораздо большее право голоса в том, что страна-член должна или не должна делать. Единственной проблемой будут EDP для стран с крупной задолженностью, поскольку это в основном означает, что эти страны никогда не выйдут из-под более жесткого надзора со стороны Европейской комиссии. Но там, похоже, упор будет сделан на целевой показатель дефицита в 3%, в то время как критерий долга в 60% может считаться менее актуальным, как предлагает Клаус Реглинг, управляющий директор ESM.
В любом случае, несмотря на то, что пересмотр фискальных правил еврозоны в настоящее время имеет смысл, любое быстрое соглашение между государствами-членами выглядит маловероятным. Текущие позиции просто слишком разные. В хорошей европейской традиции это обычно означает, что можно будет пойти дальше, продлив GEC еще на год или просто сделав так, как если бы он был продлен. С официальными изменениями фискальных правил или без них, ожидается, что фискальная политика в еврозоне будет оставаться адаптивной в течение нескольких лет.